De recente wereldwijde economische en financiële crisis heeft ernstige gevolgen gehad voor onze economieën en de overheidsfinanciën. De financiële sector heeft een belangrijke rol gespeeld in het veroorzaken van de economische crisis, terwijl de regeringen en de Europese burgers in het algemeen er het gelag voor hebben betaald. Er heerst een brede consensus in Europa en internationaal dat de financiële sector een billijker bijdrage moet leveren, gelet op de kosten om de crisis op te lossen en het feit dat de sector momenteel onderbelast is. Verschillende EU-lidstaten hebben reeds uiteenlopende maatregelen getroffen op het gebied van belastingheffing op de financiële sector.
Op 28 september 2011 heeft de Commissie daarom een voorstel voorgelegd voor een richtlijn van de Raad betreffende een gemeenschappelijk stelsel van belasting op financiële transacties en tot wijziging van Richtlijn 2008/7/EG[1]. Als rechtsgrond voor dit richtlijnvoorstel voerde zij artikel 113 VWEU aan, aangezien de voorgestelde bepalingen tot doel hebben de wetgevingen betreffende de belasting op financiële transacties te harmoniseren voor zover dat noodzakelijk is om de goede werking van de interne markt voor transacties met financiële instrumenten te garanderen en verstoringen van de mededinging te voorkomen. Deze rechtsgrond vereist dat de Raad met eenparigheid van stemmen een besluit neemt, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité.
De belangrijkste doelstellingen van het voorstel waren:
– de wetgevingen betreffende indirecte belastingen op financiële transacties te harmoniseren, hetgeen nodig is om de goede werking van de interne markt voor transacties met financiële instrumenten te garanderen en verstoring van de mededinging tussen financiële instrumenten, actoren en markten in de hele Europese Unie te voorkomen, en tegelijkertijd
– ervoor te zorgen dat financiële instellingen een billijke en belangrijke bijdrage leveren aan de kosten van de recente crisis, en gelijke fiscale voorwaarden te creëren ten opzichte van andere sectoren[2], en
– adequate negatieve prikkels te creëren voor transacties die de efficiëntie van de financiële markten niet ten goede komen, en zo de regelgevingsmaatregelen die erop gericht zijn nieuwe crisissen te voorkomen, te complementeren.
Gezien de bijzonder hoge mobiliteit van de meeste transacties die aan een belasting onderworpen kunnen worden, was en is het nog altijd zaak om mogelijke verstoringen als gevolg van eenzijdige belastingmaatregelen van lidstaten te vermijden. Alleen een optreden op Europees niveau kan derhalve een versnippering van de financiële markten over activiteiten en grenzen alsook over producten en actoren heen voorkomen en een gelijke behandeling van financiële instellingen in de EU en zo uiteindelijk de goede werking van de interne markt garanderen. De ontwikkeling van een gemeenschappelijk stelsel van belasting op financiële transacties in de EU beperkt het risico dat markten worden verstoord doordat activiteiten om fiscale redenen naar elders worden verplaatst. Een dergelijk gemeenschappelijk stelsel kan ook de fiscale neutraliteit garanderen door middel van harmonisatie met een breed toepassingsgebied, met name om ook zeer mobiele producten zoals derivaten, mobiele partijen en markten in de heffing te betrekken, en zo dubbele heffing of dubbele niet-heffing helpen tegen te gaan.
Het voorstel voorzag daarom in een harmonisatie van de belastingen van de lidstaten op financiële transacties ten behoeve van de goede werking van de eengemaakte markt en legde de wezenlijke kenmerken vast van een gemeenschappelijk stelsel van een breed opgezette belasting op financiële transacties in de EU.
Sinds de Commissie haar oorspronkelijke voorstel heeft ingediend, heeft zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan die nog sterker illustreren waarom harmonisatie nodig is: Frankrijk heeft met ingang van 1 augustus 2012 een nationale belasting op bepaalde financiële transacties ingevoerd en Spanje, Italië en Portugal hebben onlangs aangekondigd dat ook zij een vergelijkbare nationale belasting zullen invoeren - alle met uiteenlopende toepassingsgebieden, tarieven en technische kenmerken.
Het Europees Parlement heeft op 23 mei 2012[3] en het Economisch en Sociaal Comité op 29 maart 2012[4] een positief advies gegeven aan het oorspronkelijke Commissievoorstel. Ook het Comité van de Regio's heeft een positief advies gegeven op 15 februari 2012[5].
Het voorstel en varianten daarop werden vervolgens uitgebreid besproken tijdens de bijeenkomsten van de Raad, eerst onder het Poolse voorzitterschap[6] en daarna in een hoger tempo onder het Deense voorzitterschap, maar de vereiste unanimiteit kon niet worden bereikt als gevolg van fundamentele en onoverkomelijke verschillen tussen de lidstaten.
Op de Raadszittingen van 22 juni en 10 juli 2012 werd vastgesteld dat er fundamentele meningsverschillen over de behoefte aan de totstandbrenging van een gemeenschappelijk FTT-stelsel op EU-niveau bleven bestaan en dat het beginsel van een geharmoniseerde belasting op financiële transacties in de nabije toekomst geen unanieme steun in de Raad zou krijgen.
Uit het voorgaande volgt dat de doelstellingen van een gemeenschappelijk FTT-stelsel, zoals besproken in de Raad op basis van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt.
Op basis van een verzoek van elf lidstaten (België, Duitsland, Estland,Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Oostenrijk, Portugal, Slovenië en Slowakije) heeft de Commissie de Raad een voorstel[7] voorgelegd om machtiging te krijgen voor het aangaan van nauwere samenwerking op het gebied van belasting op financiële transacties.
Al deze lidstaten maakten in hun verzoek duidelijk dat het toepassingsgebied en de doelstellingen van het wetgevingsvoorstel van de Commissie tot uitvoering van de nauwere samenwerking op haar oorspronkelijke FTT-voorstel gebaseerd dienden te zijn. Zij verduidelijkten ook dat diende te worden gewaakt voor ontwijkingsconstructies, verstoringen en verschuiving naar andere jurisdicties.
Voorliggend voorstel voor een richtlijn betreft de uitvoering van de nauwere samenwerking op het gebied van de belasting op financiële transacties, in overeenstemming met de machtiging die de Raad op 22 januari 2013 heeft verleend nadat het Europees Parlement op 12 december 2012 zijn instemming had betuigd.
Gelet op deze nieuwe context van nauwere samenwerking is het hierboven genoemde Commissievoorstel van 2011 achterhaald en de Commissie is daarom ook voornemens het in te trekken.
In het voorstel van de Commissie voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie van 29 juni 2011[8], zoals gewijzigd op 9 november 2011[9], is bepaald dat een deel van de FTT-opbrengsten zal dienen als bron van eigen middelen voor de EU-begroting. Dit zou betekenen dat de op het bni gebaseerde eigen middelen van de deelnemende lidstaten in dezelfde orde van grootte zouden worden verlaagd.
1.2. Doelstellingen van het voorstel
De algemene doelstellingen van dit voorstel zijn dezelfde als die in het oorspronkelijke Commissievoorstel van 2011. De recente aanhoudende wereldwijde economische en financiële crisis heeft ernstige gevolgen gehad voor de economieën en de overheidsfinanciën in de EU. De financiële sector heeft een belangrijke rol gespeeld in het veroorzaken van de economische crisis, terwijl de regeringen en de Europese burgers in het algemeen er het gelag voor hebben betaald. Ofschoon er binnen de financiële sector zeer uiteenlopende actoren actief zijn, is de sector als geheel de afgelopen twee decennia zeer winstgevend geweest, hetgeen ten dele het gevolg kan zijn van het (impliciete of expliciete) vangnet dat door de regeringen is opgehangen, in combinatie met de regelgeving voor de financiële sector en de btw-vrijstelling.
Tegen die achtergrond is een aantal lidstaten begonnen met de invoering van extra heffingen in de financiële sector, terwijl andere lidstaten al beschikten over specifieke belastingregelingen voor financiële transacties. De huidige situatie leidt tot de volgende ongewenste effecten:
– de fiscale behandeling op de interne markt voor financiële diensten is versnipperd – gelet op het toenemend aantal niet op elkaar afgestemde nationale belastingmaatregelen die worden ingevoerd –, met de daaruit voortvloeiende mogelijkheden van verstoringen van de mededinging tussen financiële instrumenten, actoren en markten overal in de Europese Unie alsook dubbele heffing of dubbele niet-heffing;
– de financiële instellingen leveren geen billijke en belangrijke bijdrage aan de kosten van de recente crisis en er worden geen gelijkwaardige fiscale voorwaarden gecreëerd ten opzichte van andere sectoren;
– het belastingbeleid draagt niet bij aan het creëren van negatieve prikkels voor transacties die de financiële markten niet efficiënter maken, maar uitsluitend de opbrengsten uit de niet-financiële sector van de economie doorsluizen naar financiële instellingen en zo leiden tot overinvestering in activiteiten die de welvaart niet vergroten, noch aan het voorkomen, in combinatie met de huidige regelgevings- en toezichtsmaatregelen, van nieuwe crisissen in de financiële dienstensector.
De tenuitvoerlegging van een gemeenschappelijk stelsel van belasting op financiële transacties in een toereikend aantal lidstaten zou resulteren in onmiddellijke concrete voordelen op alle drie de hierboven genoemde gebieden, voor wat betreft de financiële transacties die onder de nauwere samenwerking vallen. Op deze gebieden zou de positie van de deelnemende lidstaten, wat betreft verschuivingsrisico's, belastingopbrengsten, efficiëntie van de financiële markt en het voorkomen van dubbele belasting of niet-belasting, erop vooruitgaan.
In het besluit tot machtiging van de nauwere samenwerking werd geconcludeerd dat alle in de Verdragen gestelde voorwaarden voor die samenwerking waren vervuld en dat met name de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van de niet-deelnemende lidstaten werden gerespecteerd. In voorliggend voorstel wordt de vereiste invulling gegeven aan de aldus gemachtigde samenwerking, in overeenstemming met de bepalingen van het Verdrag.
1.3. Algemene aanpak en verband met het oorspronkelijke Commissievoorstel
Dit voorstel is gebaseerd op het oorspronkelijke Commissievoorstel van 2011 in die zin dat het alle essentiële beginselen daarvan eerbiedigt. Er zijn evenwel enkele aanpassingen aangebracht om:
– rekening te houden met het nieuwe gegeven van de nauwere samenwerking; dit betekent met name dat de "FTT-jurisdictie" beperkt is tot de deelnemende lidstaten, dat transacties die worden verricht in een deelnemende lidstaat en volgens het oorspronkelijke voorstel belast zouden worden, nog altijd belastbaar zijn, en dat niet wordt geraakt aan Richtlijn 2008/7/EG van de Raad van 12 februari 2008 betreffende de indirecte belastingen op het bijeenbrengen van kapitaal[10], die volgens het oorspronkelijke voorstel zou worden gewijzigd;
– enkele van de voorgestelde bepalingen te verduidelijken en
– het risico op ontwijking van de belasting beter af te dekken; dit wordt bewerkstelligd met regels waarbij de belasting in laatste instantie aanknoopt bij het "plaats-van-uitgiftebeginsel", als aanvulling op het "woonplaatsbeginsel" dat als hoofdbeginsel behouden blijft. Deze aanvulling sluit met name aan bij de verzoeken van de geïnteresseerde lidstaten dat diende te worden gewaakt voor ontwijkingsconstructies, verstoringen en verschuiving naar andere jurisdicties. Door het woonplaatsbeginsel aan te vullen met elementen van het plaats-van-uitgiftebeginsel wordt het immers minder interessant om activiteiten en vestigingen buiten de FTT-jurisdicties te verplaatsen, aangezien handel in financiële instrumenten die volgens laatstgenoemd beginsel in de heffing worden betrokken en in een FTT-jurisdictie zijn uitgegeven, hoe dan ook zal worden belast.
